PPP的理念追求的是權力與資本的握手言合,這種理念和境界不到位,中國PPP前景迷茫

2019-02-27 11:56:19 admin

PPP的理念追求的是權力與資本的握手言合,這種理念和境界不到位,中國PPP前景迷茫

       中國官方最早是在2014年公布了BOT/TOT等模式,應用了20多年之後才把PPP(Public Private Partnership)概念正式引入國內,可謂姍姍來遲。此後把原意“公私夥伴關係”翻譯成“政府與社會資本合作”,也可謂中國式變通。

  中國PPP高舉高打近兩年,這兩年中強力推進,高潮迭起。國務院常務會議數次專題研究PPP,主要領導也有專門批示;國務院及有關部門出台的針對PPP或與PPP有關的規範性行政文件等已超30個;發改委、財政部示範項目庫一增再增,項目數以萬計,投資規模數以幾萬億、十幾萬億計;各種所謂的PPP創新產品、創新機製、創新工具、創新方法,接二連三,層出不窮。

  總之,我們在PPP操作層麵,表現出了極高的熱情和創新能力,也表現出了太多的小聰明,在技術操作方麵我們肯定能為世界PPP做出突出貢獻,但問題是太過熱衷於小聰明往往就會失去發現大智慧的機會和能力。 

  PPP概念的產生,完全是基於現實的理念創新結果,即變過去由政府和公共部門獨家提供公共產品和服務為通過公私合作機製來提供,以期同時克服市場失靈與政府失靈的“兩失”問題,解決政府缺資金、缺效率的“兩缺”問題,為此我們完全能找到PPP的理論自信。

  但是,如果現實理念缺失甚至錯誤,那麽再精彩的操作設計也隻能是紙上談兵,無濟於事。就像婚姻,如果雙方不能情投意合、誌同道合,而是同床異夢、離心離德,那麽婚姻協議研定的再具體再嚴謹再完美,也無法保證婚姻的長久與美滿,充其量也隻能使婚離得公平一點、順利一些(其實也未必)。所以,中國PPP,需要理念先行。因為中國推廣PPP,缺操作更缺理念,缺操作的規範與方法,更缺理念的提升與固化,操作可以速成,而理念則需要時間與磨煉。

 

  一如PPP立法,我們的確需要國家層麵的頂層法律規範,但我們的問題更多的是執法不嚴甚至有法不依,上有政策下有對策,這就是理念出了問題。國外也有不少國家沒有頂層法規設計,但PPP實施得也挺好。

 

  PPP本不應該那麽複雜,把簡單問題複雜化,理念不足手段補,隻能是事倍功半,於事無補。其實,聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)在2008年提出的PPP善治準則中,針對立法與管製提出的“更少一些、更簡單一些和更好一些”(fewer、simpler and better)的原則,值得我們思考和借鑒。 

  PPP有哪些核心理念?

  我們之所以把PPP翻譯成“政府與社會資本合作”,而舍夥伴關係原意,可能是存在理念和心理障礙。因為,我們有著太深的官本位文化,權力高於一切,權力大於一切。當下,我們一提到政府與企業,也許首先想到的還是官商勾結、權錢交易而不是平等友好、相敬如賓。

 

  在這種情況下,讓我們一下子接受公私夥伴關係或政企夥伴關係這樣的說法和理念,情感和理性上都是有壓力的,甚至根本就不以為然。也許在政府看來,政企合作之說已經很不錯了,夠親近了,硬要說成政企夥伴或公私夥伴關係,則未免有點過了,權力折讓或折損得太多了。另一方麵,私人(民營)企業,也不大相信能與政府建立起長期穩定的同甘共苦、同舟共濟的夥伴關係。但必須要明白,權力與資本的握手言和(合),是PPP的理念追求。這種理念和境界不到位,中國PPP前景就堪憂。

  那麽,深究之,PPP到底有哪些核心理念?縱觀世界各國PPP界定和實踐,理念是高度一致的。PPP 中之所以用了Partnership(夥伴關係)而沒用Cooperation(合作)等詞匯,不是為了湊三個“P”,而是要清晰表達和明確表示公私合作長期提供公共產品與公共服務所需要建立的特殊關係——夥伴關係。夥伴關係強調的是甘苦與共、風雨同舟,分享陽光、分擔風雨。具體來說,PPP的核心理念包括:平等友好、長期穩定,合理回報、激勵約束,風險分擔、利益分享。 

  其中,長期穩定的合理回報是PPP最為關鍵的核心理念,其他理念大都由此而生或為此服務。

  一方麵,PPP企業要把追求長期穩定的合理回報作為企業的價值觀和經營理念加以堅守,要自覺而努力地克服追求企業利潤效益最大化的本能衝動。如果要追求高風險高回報那就不要做PPP,直接麵向市場提供私人產品好了,用不著去提供公共產品。所以資本市場過度關注和熱炒PPP業務上市公司或PPP項目,並給出過高的PE評價和期待,是有害的,不要逼著PPP業務公司去掙大錢、掙快錢,而失去了應有的從容和淡定,更不可以降低公共產品和服務質量為代價。 

  另一方麵,政府也要保證守信PPP企業的長期穩定的合理回報,按協議及時付費和適時調價都是政府必須做好的規定動作,為此財政支付能力的測評及預算性強製安排也是需要做好的功課。據悉,國務院有關部門正在研究製定合理回報機製規範性指導文件,很有必要,這有利於政企雙方乃至社會公眾加深對PPP的理解與支持,也使物有所值和財政承受能力測評有了科學量化的基礎。顯然,合理回報不是高回報,因為PPP不是風險投資,自負盈虧和企業效益最大化不是PPP的理念,因為PPP是半市場化的東西;合理回報也不是固定回報,因為實際回報會由於企業實際經營能力和效果不同而有所差異,這就是PPP的激勵相容理念。 

  談到合理回報,還要提請政府明白,企業合理回報與政府物有所值是不矛盾的,關鍵點是,政府支付給企業的包括其合理盈利在內的收入,應該低於政府單獨運作的成本支出(政府可以不盈利、政府融資成本可能更低),企業賺了錢,政府省了錢,這就是PPP看似矛盾實則必須的功效。

  可用數字來簡單說明:如果政府付費10(企業成本9、利潤1),政府單幹成本為12,則就可以說企業賺了1,政府省了2.談到合理回報,也要提醒企業明白,當企業正常經營回報明顯偏高(不管什麽原因),政府下調回報至合理水平的主張和要求是應該得到充分尊重和積極響應的,否則一味要求政府“抬低不限高”也是理念出了問題。

  追求公平與效率的平衡

  也許有人會問,公眾利益最大化是不是PPP的核心理念?的確,國內一些城市政府把公眾利益最大化與合理回報、風險分擔、利益分享等一起作為PPP的核心理念和原則加以強調,對此,我們需要審問之、明辨之。

  從大道理上講,追求公眾利益最大化是政府的天職,但卻不是私人部門和企業的職責。一些政府相信,隻有由自己獨自提供公共產品和服務才能保證公眾利益的最大化,這就是時至今日很多發達國家城市公共設施與公共服務仍由政府“大包大攬”、“單打獨鬥”,拒絕私有化,也拒絕PPP化的原因。如瑞士、新加坡等不少國家的供水甚至汙水處理等領域都不對私人部門開放,也不接受PPP模式。

  公共產品與服務PPP化,既是政府管理社會的機製創新,也是政府麵對缺資金、缺效率困境的無奈之舉。如果第一個P(Public,公共部門或政府)能夠單獨高效優質地提供好公共產品或服務,就無需與第二P(Private,私人部門或企業)去搞很複雜的第三個P(Partnership,夥伴關係)了。

  我們更願意說,PPP不是政府追求公共利益最大化的必然結果,而是政府追求公眾利益最大化的必要折扣或最小折扣。通過PPP模式讓私人部門和企業進入公共產品或服務領域,可以說是犧牲一點社會公平以換來更高的企業效率;而確定和限定私人部門和企業的合理回報,也可以說是犧牲一點企業效率以換取更好的社會公平。求得公平與效率的最佳結合點和平衡狀態,是PPP的高難動作、境界追求。

 

  政府講公平,企業講效率。如果在政企PPP合作過程中,政府時常以公眾利益最大化來說事,就有可能傷及企業的合法權益和嚴肅的合作關係,到頭來可能又傷害了公眾的長遠利益,現實PPP實踐中這類事情正在發生。按理說,PPP合作中,企業按協議幹好活,並合理獲利就夠了,至於政府對公眾利益的保護和關愛(比如對弱勢群體、困難家庭、婦女兒童等),則可以作為PPP協議內容讓企業直接提供,但實質上還是政府買單(增加政府補貼等),因為不能由此降低企業的合理回報。當然,政府完全可以在PPP合作之外去尋找對公眾利益保護與關愛的方法和途徑(比如增加對困難家庭或個人補貼等)。

 

  總之,對政企PPP合作來說,合理回報、風險分擔、利益分享等是需要雙方達成共識並付諸行動的共同核心理念,而公眾利益最大化顯然不是,因為政企對此不可能達成共識。

 

  當然,從更高的層級來說,PPP還需要政企雙方來一點精神層麵的軟支撐,這就是合作精神、契約精神與妥協精神。

 

  合作共贏已是時代潮流,合作既是生存能力更是發展能力,對人類、對國家、對政府、對企業、對個人都是如此,PPP是權力與資本的合作而不是對賭,權力不可以任性,資本不可以撒野。契約精神是市場經濟的靈魂,失信違約是PPP的硬傷,而在強勢政府主導情況下,PPP實際上更多的是在考驗第一P的第三個P,即考驗政府的平等意識與契約精神。誠然,現實中企業失信違約事例也時有發生,對此我們必須強調,經商辦企業,“重合同守信譽”從來就不應該是一種榮譽,而是一種基本資格和底線要求。關於妥協,我們不太容易把它往好的積極的層麵去理解,其實,翻閱一下人類曆史,正義戰爭會推動社會快速變革,而偉大妥協也會讓曆史快樂前行。

 

  未來中國的PPP政企合作中,如能在合作精神與契約精神基礎上,特別時點與關鍵節點上雙方都做出必要的讓步與妥協,就是夥伴關係的一種真實與美好的體現。大家都說,PPP是一場婚姻而不是一場婚禮,對此請記住,美滿婚姻需要誌同道合,美好婚姻往往也是妥協的結果。